En el presente documento se resumen los resultados obtenidos en el marco del estudio "Evaluación de costos y factibilidad de transporte de mercancías exportables producidas en Córdoba a través de la Hidrovía Paraná-Paraguay" financiado por el Consejo Federal de Inversiones (CFI) y con el apoyo del Ministerio de Industria, Comercio, Minería y Desarrollo Científico Tecnológico de la Provincia de Córdoba. Además, se agradece a la Secretaría de Integración y Relaciones Internacionales de la Provincia de Córdoba, por su colaboración para la realización del proyecto, a través de su Programa Integral de Becas para Internacionalistas.
Según el Consejo Portuario Argentino y la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables de la Secretaría de Transporte de la Nación, la Hidrovía Paraná-Paraguay se enmarca en un programa definido sobre la base de una estrategia de transporte fluvial a lo largo de los ríos señalados, en un tramo comprendido entre Puerto Cáceres (Brasil) en su extremo norte y Puerto Nueva Palmira (Uruguay) en su extremo sur. El complejo hidroviario se constituye como un importante instrumento para la integración física de la región, involucrando a cinco países sudamericanos -Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay-, un área de influencia directa de aproximadamente 1,75 millones de km2 y una población de alrededor de 17 millones de habitantes.
El estudio que se reseña se propuso realizar un relevamiento acerca de la infraestructura y servicios logísticos existentes relacionados con la Hidrovía Paraná-Paraguay y analizar su disponibilidad para la utilización por parte de los exportadores de la provincia de Córdoba. Para ello se establecieron los siguientes objetivos específicos:
Caracterizar las exportaciones de la provincia de Córdoba.
Estudiar la infraestructura de transporte y servicios logísticos existentes en torno a la Hidrovía Paraná-Paraguay. Analizar la legislación vigente relacionada al uso de la Hidrovía Paraná-Paraguay y del transporte de productos con origen en la provincia de Córdoba.
Estimar los costos logísticos asociados al uso de diferentes medios de transporte para la exportación de productos de la provincia de Córdoba a las zonas de influencia de la Hidrovía.
Analizar comparativamente los costos logísticos de los diferentes medios de transporte analizados para el envío de productos desde la provincia de
Córdoba a las zonas de influencia de la Hidrovía y evaluar la posibilidad de uso de la Hidrovía para el transporte de productos de la provincia de Córdoba.
De los resultados obtenidos, se puede concluir que existen importantes oportunidades para la utilización de la Hidrovía Paraná-Paraguay para el envío de mercaderías de la provincia de Córdoba hacia los países que integran la región hidroviaria. Se destacan las potencialidades del transporte fluvial como medio de transporte de cargas competitivo. Cabe resaltar que los ahorros de costos asociados al uso del transporte multimodal (camión-hidrovía-camión y otras variantes) como alternativa a los envíos en camión directo varían en los distintos casos presentados. Asimismo, el aprovechamiento de las oportunidades que este medio de transporte se encuentra limitado por diversos aspectos, entre los que se señalan la escasa disponibilidad de servicios regulares y frecuentes de barcazas, la falta de infraestructura portuaria en localidades al norte de Asunción (Paraguay), las limitaciones geográficas y físicas en relación a las condiciones de navegabilidad, entre otras.
I. Caracterización de las exportaciones de la provincia de Córdoba
En el desarrollo del estudio se caracterizaron las exportaciones originadas en la provincia de Córdoba por tipo de producto, teniendo en cuenta especialmente el comercio con destino próximo al área de influencia de la Hidrovía Paraná-Paraguay, utilizando como base al Directorio de Exportadores de la Agencia Pro-Córdoba. El análisis fue complementado con entrevistas a los responsables de las firmas exportadoras y a los consignadores de los productos de origen cordobés.
Del análisis de los valores que alcanzan las exportaciones cordobesas se ha revelado una tendencia decreciente en el valor total exportado en años recientes, explicada principalmente por caídas en las exportaciones de manufacturas, tanto las de origen agropecuario (MOA) como las de origen industrial (MOI). Esta caída también se identifica en las exportaciones desde la provincia de Córdoba a los países de la Hidrovía con excepción de Paraguay, con el cual desde 2003 la tendencia general ha sido creciente.
Al analizar los países a los que se destina el mayor porcentaje de exportaciones de la provincia de Córdoba, se advierte que Brasil es el principal receptor de los productos cordobeses, con una mayor proporción de MOI. Al mismo tiempo, los demás países del área de influencia de la Hidrovía (Uruguay, Paraguay y Bolivia) se encuentran dentro de los 20 países principales a los que se destina la producción provincial. Si bien en el área de la influencia de la Hidrovía actualmente no se realizan exportaciones en gran volumen (exceptuando el caso de Brasil), se destaca la preeminencia de bienes manufacturados (tanto MOA como MOI) en las exportaciones existentes.
El análisis de las cifras de exportación se complementó con información de tipo cualitativa. Sobre la base de entrevistas a empresas y referentes del sector, se obtuvo información de importantes firmas de la provincia de Córdoba relacionadas a los sectores dedicados a la producción bienes Primarios, MOA y MOI. Asimismo, se consultó a destacados prestadores de servicios vinculados al comercio exterior regional que aportaron información desde su rol de apoyo a procesos de exportación de productos de Córdoba.
Tanto entre las firmas que participaron en ferias realizadas en los países de la Hidrovía como entre despachantes de aduana y otros prestadores de servicios de apoyo a la exportación, no se encontraron registros de operaciones de exportación cordobesas realizadas utilizando la Hidrovía Paraná-Paraguay en el sentido Sur-Norte (sólo se hallan experiencias vinculadas al uso del río Paraná como salida al mar y la utilización de otros medios de transporte).
Analizando el apoyo a ferias y misiones llevado a cabo en los años 2012 a 2015 (incluyendo eventos programados aún no llevados a cabo al momento del estudio), surgen datos de relevancia acerca de la importancia creciente de los destinos próximos a la Hidrovía, más allá que muchas de las actividades se realizan en otros países.
El análisis de las exportaciones de la provincia de Córdoba, con foco en los países que integran la Hidrovía, permitió seleccionar productos sobre los cuales luego se harían estimaciones de costos de distribución física internacional.
II. Infraestructura y servicios logísticos existentes relacionados a la Hidrovía Paraná-Paraguay
A continuación, se realizó un relevamiento de la infraestructura y los servicios logísticos disponibles en cada uno de los puertos fluviales existentes en la Hidrovía, caracterizando la capacidad de operación existente y los principales tipos de carga manipulada desde cada uno de los puertos fluviales, como también se identificaron limitantes geográficas diversas.
Existe consenso en considerar a la infraestructura física como un determinante clave del desarrollo y de la integración regional. Dentro de los ejes de conectividad, la operación del sistema portuario adquiere particular relevancia en la región debido a la presencia de una extensa red hidroviaria que potencia las posibilidades de convertirla en un espacio multinacional, competitivo y homogéneo.
Para el estudio de la infraestructura portuaria, previamente se analizaron las condiciones de navegabilidad de la Hidrovía. Si bien la confluencia de los ríos Paraná y Paraguay es la que permite hablar de la Hidrovía como una ruta de gran relevancia para el comercio y el desarrollo de una vasta región, las diferencias presentes en los distintos tramos condicionan su modo de uso como una vía continua de transporte fluvial. Los distintos niveles de profundidad y ancho de los ríos, definen el tipo y combinación de barcazas que pueden navegar y consecuentemente la cantidad de carga posible de trasladar1. Cabe destacar la importancia de este análisis debido al impacto que ello tiene en los costos asociados al uso de este medio de transporte.
En cuanto al calado del río y su incidencia en la navegabilidad de la Hidrovía, para el estudio se tuvieron en cuenta cuatro aspectos. En primer lugar, la identificación de puntos críticos en función de la existencia o posibilidad de formación de bancos de arena u otros sedimentos con riesgo de varadura para las embarcaciones; en segundo y tercer lugar, las restricciones que esto supone en relación a, por un lado, la capacidad de carga y por el otro, a las dimensiones máximas permitidas de las embarcaciones. Finalmente, se destacó la necesidad de señalización y balizamiento presente a lo largo de su trayecto.
En cuanto al sistema portuario existente a lo largo de la Hidrovía Paraná-Paraguay, se asientan un conjunto de numerosas instalaciones portuarias, tanto públicas como privadas, de diversa dimensión, que forman parte de la cadena logística del transporte regional. Como resultado de la revisión bibliográfica, la información oficial y las actualizaciones efectuadas a partir de las visitas y entrevistas concertadas para el análisis de la infraestructura portuaria existente, se han caracterizado los puertos 1 Según estimaciones del CSI (2010), por cada pie que se reduce la profundidad del calado, se produce una reducción de capacidad de carga en cada barcaza de aproximadamente de 200 Tn. De este modo, en un convoy de 16 barcazas tipo “Mississippi” (con 1.500 Tn. de capacidad de carga cada una a un calado de 10 pies) el desaprovechamiento del convoy por cada pie de calado menos es de 3.200 Tn.
Durante el estudio se visitaron 17 puertos localizados en Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay. Se realizaron entrevistas a funcionarios y responsables administrativos de puertos públicos y privados que aportaron información detallada y actualizada sobre las condiciones logísticas y el nivel de actividad portuaria de estos principales puertos.
Como figura en el mapa supra, la mayoría de los puertos relevados se encuentra en un nivel normal de actividad, sin embargo, del relevamiento in situ se identificaron tres puertos no operativos y cinco operando muy por debajo de su capacidad. Respecto a los puertos no operativos se pueden mencionar razones de re-funcionalización, como el caso del Puerto de Asunción (el cual, sin embargo, actualmente opera cargas especiales que por ley sólo pueden ser manipuladas por este puerto público) o por razones de merma de su actividad como puerto de carga que finalmente desembocó en su virtual inactividad, como sucede en los casos del Muelle provincial de Zárate y el Puerto de Reconquista. En relación a los puertos con capacidad instalada ociosa, se encuentran en una reciente activación con el equipamiento necesario y reacondicionamiento de la infraestructura histórica sin haber logrado aún niveles normales de actividad.
En relación a la infraestructura portuaria disponible en cada localización (muelles, grúas, playas, cintas transportadoras, almacenes, etc.), existe una gran variedad que impacta en los tipos de carga/descarga que actualmente pueden manipularse en cada puerto o terminal. La clasificación del tipo de carga seleccionada contiene las siguientes categorías: carga a granel, que se divide en sólida o líquida; y carga general, ya sea en contenedores, pallets, suelta o unitarizada, big bags, carga de proyectos (unidades de gran volumen y peso con características especiales de manipulación), carga refrigerada, o ro-ro (roll on-roll off, para rodados). En el caso especial de los puertos de Asunción y Reconquista, anteriormente definidos como no operativos, en esta categorización fueron incluidos tomando en consideración el tipo de carga que han poseído históricamente.
En general se observa un desarrollo mayor de la infraestructura en los puertos situados en el tramo inferior de la Hidrovía, mientras que hacia el norte la infraestructura es más limitada. Sin embargo, la reciente presencia de terminales privadas y la concesión de varios puertos han dinamizado la actividad portuaria, sumado a la asignación de recursos por parte de los Estados y organismos multilaterales a diversos proyectos de inserción del transporte fluvial a las cadenas logísticas regionales. A su vez, el utillaje portuario existente actualmente está condicionado a los tipos de producción predominantes (especialmente con destino de exportación) en las zonas próximas a los puertos (prevaleciendo la salida de productos el sentido norte-sur) aunque también existen recientes proyectos de ampliación y diversificación apuntando a la posibilidad de desarrollo de nuevos negocios. Cabe señalar que actualmente existe una preeminencia de la infraestructura y equipamiento para actividades de carga en relación a las de descarga, principalmente en los puertos de Brasil y Paraguay. Otro aspecto a destacar es la necesidad manifiesta de continuar las obras de dragado y balizamiento de modo de promover un mayor y extensivo uso de la misma de forma continua y segura. En síntesis, aunque hoy el flujo del transporte de cargas predominante es Norte-Sur, las condiciones logísticas existentes y en desarrollo, muestran la real posibilidad a condición de otros factores extra-logísticos de emprender nuevos trayectos de transporte de carga.
III. Relevamiento y análisis de los instrumentos jurídicos vinculados a la utilización de la Hidrovía Paraná-Paraguay
El desarrollo de la Hidrovía Paraná-Paraguay enfrenta grandes retos jurídicos y políticos, que llevaron a realizar un análisis de la normativa aplicable al funcionamiento de la misma, atendiendo particularmente a la legislación relacionada con el transporte multimodal de carga.
En lo que respecta al marco jurídico de normas de derecho internacional e internas que regulan la Hidrovía, la norma vigente más importante es el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay – Paraná de junio de 1992, firmado en el marco del Tratado de la Cuenca del Plata de abril de 1969. Tal como se expresa en su artículo primero, el Acuerdo tiene por objeto “facilitar la navegación y el transporte comercial, fluvial y longitudinal en la Hidrovía Paraná-Paraguay mediante el establecimiento de un marco normativo común que favorezca el desarrollo, modernización y eficiencia de dichas operaciones, y que facilite y permita el acceso en condiciones competitivas a los mercados de ultramar”. Además, el art. 17 del Acuerdo establece que para la operatividad del mismo los países signatarios convienen en celebrar Protocolos Adicionales, sobre distintas temáticas, con sus respectivas normas reglamentarias. Cabe destacar que tales reglamentos no son de aplicación plena en la Hidrovía, pues sólo Bolivia, Brasil y Uruguay los han incorporado a sus ordenamientos jurídicos internos. Paraguay por su parte hasta comienzos de 2015 había firmado dos de ellos, pero recién actualmente ha internalizado los reglamentos faltantes. Mientras, Argentina continúa rigiéndose por su normativa interna (Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre – REGINAVE-) y no ha suscripto ninguno de los catorce reglamentos que surgen del citado Acuerdo.
La continuidad de disparidades en la aplicación de la normativa que regula el uso de la Hidrovía trae aparejadas dificultades tanto en la operación fluvial como al comercio mismo (tanto a nivel externo como doméstico). Por lo que se concluye que, pese a la vigencia de este tratado, el mismo se ha tornado disparmente operativo. Frente a la diversidad del plexo normativo que regula el uso de la Hidrovía, en ocasiones se plantea el interrogante sobre la fuente normativa aplicable, así como problemas de coordinación y armonización de las distintas fuentes existentes. En los intentos de regulación de la compleja problemática generada por estas nuevas formas operativas de transporte, los países del Mercosur han ido superponiendo normas y proyectos en forma asistemática.
La existencia de una pluralidad de fuentes, característica de los sistemas jurídicos actuales, requiere la búsqueda de una solución a los conflictos que pueden nacer entre ellas. En la práctica, surgen problemas principalmente asociados a la pérdida de agilidad en la operación logística en momento de emprender un transporte fluvial.
Por otro lado, la existencia de barreras burocráticas, entendida como actos o disposiciones -sean exigencias, requisitos, prohibiciones, entre otras- que la Administración Pública estipula para la realización de la actividad portuaria, generan ineficacias en el sistema y un impacto económico negativo por los costos que trae aparejado. Tales aspectos también suponen un condicionamiento para una ágil operación logística en la Hidrovía. Del relevamiento in situ realizado por el equipo técnico, se identificaron condicionamientos principalmente indirectos a su utilización por parte de los exportadores de la provincia de Córdoba.
Se destaca la Disposición N° 1108 dictada por la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables de la República Argentina, con fecha del 29 de octubre de 2013, que estableció que, dentro del ámbito geográfico de los países que integran el Mercosur, las cargas de exportación originadas en puertos argentinos únicamente podrían ser transbordadas en otros puertos de jurisdicción nacional o en puertos de los Estados Parte del Mercosur y sus Estados Asociados que mantengan vigentes acuerdos de transporte marítimo de cargas con la República Argentina. A los fines del estudio, la existencia de la disposición 1108/2013 supone un condicionamiento directo al trasbordo de cargas en puertos bolivianos y uruguayos, países con los cuales no se han firmando acuerdos de transporte marítimos, aunque no impide el envío de productos hacia otros destinos de la Hidrovía si no hubiese trasbordo. En 2016 esta disposición sería derogada, según anuncios relevados en medios de prensa.
Por otro lado, la aplicación del Decreto Nº 12942/44, ratificado por la Ley N° 12.980, dispone en su artículo 1 que “la navegación, comunicación y comercio de cabotaje nacional será practicado únicamente por barcos argentinos”. El cabotaje nacional es el que se practica entre puertos de la República Argentina exclusivamente, tal como lo estipula el artículo 55 inc. 10, de la referida ley. Esta disposición torna compleja la operación de convoyes extranjeros, especialmente de bandera paraguaya, quienes conforman la mayoría de la flota fluvial de la Hidrovía. Para practicar cabotaje nacional, los buques con bandera extranjera deben contar con el waiver –previsto en el artículo 6 de la Ley de Cabotaje Nacional- para casos de fuerza mayor en los que, por circunstancias excepcionales, no fuera posible abastecer de artículos de primera necesidad una zona costera o cumplir con un contrato por no encontrarse buques argentinos en condiciones de prestar el servicio correspondiente. A los fines del estudio, la aplicación del Decreto Nº 12942/44 no representa un condicionamiento directo a las exportaciones que se puedan realizar desde la provincia de Córdoba. Sin embargo, puede resultar un condicionamiento indirecto ya que afecta la actividad habitual de las firmas que realizan transporte en dicho curso de agua. Cabe destacar que, desde hace varios años, el Subgrupo de Trabajo N° 5 del Mercosur proyecta la instauración de una bandera única para el cabotaje a escala regional.
Por: Marcelo Capello, Marcos Cohen Arazi, Juan José Pompilio Sartori,
Carolina Beltramino, Zarina Forclaz, Florencia Airaudo, Paula Gonzalez, Virginia
Ceccarelli y Gabriel Rubio
Fuente: Fundacion Mediterranea.
