La ejecución presupuestaria del Sector Público Nacional en octubre 2021

Mientras en los primeros 10 meses del año 2021 los ingresos del sector público crecieron un 24% en términos reales, en el mes de octubre lo hicieron a la mitad de dicha velocidad (12%), aunque se trata todavía de un guarismo favorable para las cuentas públicas nacionales. En cambio, las erogaciones primarias, que mostraron una caída del 4% real en los primeros 10 meses, en octubre último subieron un 20%. Así las cosas, con ingresos subiendo al 12% y erogaciones al 20%, en valores constantes, en octubre el déficit primario ascendió a $209 mil millones, o $277 mil millones si se excluyen ingresos extraordinarios (Derechos Especiales de Giro, DEG, del FMI y Aporte Solidario Extraordinario, ASE).

En el acumulado de enero a octubre el déficit resulta de 0,8% del PIB, o 2,3% si se excluyen DEG y ASE. El resultado financiero (después de pagar intereses), en cambio, asciende a 2,1% o 3,7% del PIB, con y sin ingresos extraordinarios, respectivamente. De este modo, en octubre de 2021 se vuelve a una situación en que las erogaciones suben más rápido que los ingresos, al igual que había ocurrido entre enero y diciembre de 2020, aumentando mucho más rápido el déficit fiscal.

El déficit primario de octubre sin ingresos extraordinarios (2,3% del PIB) resulta similar al observado en 2017, por debajo del déficit de 5% de ese subperíodo de 2020 (pandemia), pero claramente peor que el resultado de 2019 (sin pandemia), cuando a octubre se exhibía un superávit primario de 0,1% del PIB.

Si en los últimos dos meses de 2021 se da una estacionalidad típica en el gasto, se terminaría el año con un déficit primario de 2,4% del PIB, que aumenta hasta 3,9% si se excluyen ingresos extraordinarios de este año (ASE y DEG).

El año fiscal 2020, con un déficit primario de 6,5% del PIB, resultó sumamente atípico, dadas las mayores erogaciones surgidas por la pandemia y los menores recursos que generó la consecuente recesión. En tal sentido, el ejercicio 2021 aún resulta en alguna medida atípico, por los ingresos extraordinarios ya citados (además de un rendimiento muy alto de los Derechos de Exportación, por los altos precios de las exportaciones) y porque aún se produjeron algunas erogaciones adicionales motivadas por la pandemia. Pero también se trata de un año electoral, con lo que ello significa en términos de incentivos a gastar más, lo que quedó más claro tras las PASO, como se desprende los datos fiscales antes comentados, correspondientes a octubre 2021.

El riesgo es que los gastos extraordinarios o una porción importante de ellos se conviertan en permanentes, e impidan bajar más rápido el déficit desde 2022, cuando se supone ya no habrá efectos fiscales de la pandemia, o no serían tan importantes. Por tal motivo, para 2021 se simulan dos resultados fiscales adicionales, basados en diferentes supuestos sobre el gasto y los ingresos. En este sentido, en ambos casos (A y B) se supone para el año 2022 que los ingresos del SPN son iguales a los estimados por IERAL para 2021 (20,3% del PIB), mientras que por el lado de los egresos se simula una situación en el caso A en que las erogaciones reales de 2021 son iguales a los de 2019 (pre – pandemia), mientras que en el escenario B los gastos reales de 2021 resultan iguales a 2019, siempre y cuando este gasto no sea superior al estimado para 2021 en el primer escenario. En definitiva, en los casos A y B se simulan los resultados fiscales que se podrían obtener en 2021 si se hubiera gastado en forma similar al año 2019 (pre – pandemia, y un año en que se estuvo cerca del equilibrio primario).

Resumiendo: en el último año sin pandemia (2019), existió un déficit primario de sólo 0,5% del PIB. En 2021, con algún efecto aún de la pandemia y con gasto electoral, el déficit primario (sin ingresos extraordinarios) se acercará a 4% del PIB. En cambio, si en 2021 se hubiese seguido una política más austera del lado del gasto, similar a lo ocurrido en 2019, en el año que corre se podría haber terminado con un déficit primario de entre 0,7% y 1% del PIB, sin ingresos extraordinarios. Está claro que con esos guarismos sería muy fácil cerrar ahora un acuerdo con el FMI que apunte a garantizar sustentabilidad fiscal a futuro. ¿Dónde residen las principales diferencias entre el gasto ejecutado en los primeros 10 meses de 2021 e idéntico período de 2019 (pre pandemia)? Está claro que las principales diferencias están en el gasto en subsidios económicos (principalmente por mayor atraso de tarifas de energía, transporte, agua y déficit de empresas públicas) y en otras prestaciones sociales (la mayor parte de los planes sociales). Entre ambos agregaron 2,3% del PIB de gasto adicional entre 2019 y 2021. También crecieron las transferencias corrientes y de capital a provincias, así como la inversión pública nacional (0,5% del PIB entre los tres conceptos).

¿Qué se puede esperar para el ejercicio fiscal 2022, se supone que un año ya sin efecto pandemia? Según el proyecto de presupuesto oficial, el año entrante existirían recursos por el equivalente a 18,4% del PIB, y erogaciones por 21,8% del PIB, en este caso, más de 3 puntos porcentuales del PIB por arriba del último año sin pandemia (2019). Por ende, el déficit primario resultaría de 3,3% del PIB, versus 0,5% observado en 2019. Claramente se trata de un presupuesto en que no se da marcha atrás con muchas de las erogaciones creadas o aumentadas en 2020 – 2021, aunque ya no estén ligadas directamente a la pandemia.

En cambio, si en 2022 se volviese al mismo gasto, en valores constantes, que existía en 2019, el año que viene el déficit primario podría resultar equivalente a 0,6% del PIB, un valor que seguramente viabilizaría un rápido acuerdo con el FMI, si luego fuera continuado con adicionales mejoras en el resultado fiscal anual.

El gasto en subsidios económicos a largo plazo

El gasto en subsidios económicos, la mayoría de ellos ligados al atraso tarifario en energía, transporte y agua, representaron 1,6% del PIB en 2006, y luego por el creciente atraso tarifario y suba de los precios internacionales de la energía, subieron hasta 5,2% en 2014. Posteriormente, por menores precios internacionales de la energía y ajustes tarifarios, se redujeron hasta representar 1,7% del PIB en 2019. Con el actual gobierno retorna el atraso tarifario creciente, de modo que para 2021, en el proyecto de presupuesto para 2022, se reconoce un gasto en subsidios económicos equivalente a 3,4% del PIB. El mismo proyecto prevé un gasto de 2,5% para 2022, es decir, 0,9% pp menor que en 2021. Lo anterior implicaría que el gasto real en subsidios caería un 22% en 2022, esto es, el gasto en subsidios subiría bastante menos que la inflación que el gobierno prevé para 2022, lo cual supone una importante suba tarifas, en principio por arriba de la inflación. Administración Pública Nacional: subsidios económicos (en porcentaje del PIB)

En el caso de los subsidios a la energia, en el proyecto de Presupuesto se espera que en 2022 bajen a 1,6% del PIB (-0,7 pp), con lo cual el gasto en dichos subsidios caería un 28% en términos reales frente a las proyecciones para el año 2021, indicando también una importante suba de las tarifas para el año que viene, probablemente por arriba de la tasa de inflación, al menos para el promedio de los usuarios, aunque pueda haber mayor peso en los aumentos para los usuarios de mayor consumo o ingreso. No repetir la experiencia de la salida de la crisis de la Convertibilidad

El máximo PIB de la década del 90 se obtuvo en 1998, luego la economía entró en recesión, cayéndose en la gran crisis 2001 – 2002, el PIB comenzó a recuperar en 2003, y recién en 2005 se alcanzó el nivel de 1998. Algo similar ocurrió con el gasto público primario nacional y provincial, sólo que cuando se normalizó el PIB en 2005, el gasto nacional subió un 11% arriba de su nivel de 1998, y el gasto provincial un 20% superior.

Luego de 2005 el PIB siguió recuperándose, con algunos altibajos desde 2012, pero el gasto público subió siempre, y en mayor proporción, de manera que hacia 2015 el gasto nacional se ubicaba un 170% arriba de su valor de 1998, y el provincial un 120%, en ambos casos en términos reales. Tal aumento del gasto, especialmente nacional, no resultó sustentable, aún elevando la presión tributaria a niveles récords, y se generó un largo ciclo inflacionario y de endeudamiento, cayéndose finalmente en un default.

La lección para la época actual debe ser la necesidad de contener el gasto a niveles que permitan generar un superávit primario que brinde sustentabilidad fiscal a largo plazo, para una presión impositiva razonable. Dada la inflexibilidad nominal a la baja del gasto, una vez que ha bajado en términos reales, debe asegurarse luego una senda de evolución que resulte sustentable en el tiempo.

Sustentabilidad fiscal a futuro: el resultado fiscal necesario a largo plazo

Además de la sustentabilidad en las cuentas externas (generar dólares suficientes para financiar el crecimiento), a futuro Argentina necesita exhibir sustentabilidad fiscal; esto es, cumplir con los pagos de la deuda. Dado que los servicios a afrontar son cuantiosos, no se podrá hacerlo sólo con superávit fiscal, por lo que se requerirá refinanciar vencimientos con FMI y lograr volver a los mercados internacionales de crédito para hacer rollover de parte de los servicios de la deuda privada en moneda extranjera.

La sustentabilidad fiscal requiere que la relación entre deuda y PIB no suba permanentemente. No sólo eso, dado que en Argentina parte de un nivel alto de endeudamiento, sería deseable que dicha relación baje persistentemente a futuro. Tal desafío requiere de un mix entre superávit primario, rollover de una alta porción de la deuda que vence y un tipo de cambio de equilibrio, que no sufra grandes variaciones en el tiempo. Debería ser una estrategia creíble, que genere confianza y reduzca el riesgo país a niveles que vuelvan viable la vuelta a los mercados externos de deuda, y que dicha confianza ayude a la recuperación de la actividad económica, de modo que resulte viable bajar paulatinamente el peso de la deuda sobre el valor de la producción.

A continuación, como simulación se ha supuesto que se logra un acuerdo con el FMI que traslada pagos de capital de la deuda al año 2026 y posteriores, con rollover completo de la deuda intrasector público y rollover del 90% de los servicios de la deuda con privados, a tasas de interés decreciente, comenzando en 8,5% anual en dólares. Con un supuesto de suba anual del PIB del 3%, se requeriría un superávit primario del 1,9% en 2023, y de entre 2 y 3% en años subsiguientes, para que el stock de deuda baje en términos del PIB cada año.

Si se considera que será difícil renunciar a la Asistencia del BCRA al Tesoro (y al impuesto inflacionario) en el corto plazo, y se asume una asistencia de 1,2% del PIB en 2023 y del 1% a partir de entonces (sería del 2,1% en 2021), entonces se requerirá un superávit primario de 0,7% del PIB en 2023, para transitar la “senda sustentable” en materia fiscal. Aquí se percibe una inconsistencia en el proyecto de presupuesto para 2022, que prevé un déficit primario de 3,3% ese año, lo cual requeriría un ajuste fiscal de 4,1 puntos del PIB en un solo año, para llegar al mencionado superávit de 0,7% en 2023.

Claramente se requiere un déficit fiscal mucho menor en 2022 que el previsto en el proyecto de presupuesto, de modo que el escalón de mejora en el resultado fiscal que se necesite en 2023 no resulte tan elevado. Dado que se trata de los dos últimos años del actual período de gobierno, para ordenar los incentivos de economía política podría colaborar en forma crucial un acuerdo con el FMI a comienzos de 2022, que evite los comportamientos fiscalmente oportunistas. Le conviene tanto a la actual administración, para transitar en forma más ordenada la segunda mitad del mandato y le quede una situación más manejable en una eventual nueva gestión, y le podría servir a la oposición, que tiene la expectativa de ganar la elección en 2023 y volver al gobierno, en cuyo caso le resultará crucial la situación económica que encuentre al comienzo de la gestión.

Fuente: IERAL